国务院法制办副主任郜风涛在“法治政府创新与行政程序法制高峰论

2019-11-29 02:59

  秋天是一个收获的季节。我们刚刚收获了北京奥运会和残奥会顺利举办的巨大成功和无比喜悦,又即将迎来改革开放三十周年的历史性时刻。在这个可喜可庆的日子里,中国法学会行政法学研究会在这里举办“法治政府建设与行政程序暨《湖南省行政程序规定》贯彻实施高峰论坛”,邀请有关部门的同志和行政法学者,共同探讨完善我国行政程序法制、加快建设法治政府的重大理论与实践问题,这是一件十分有意义的事情。我谨代表国务院法制办公室,对这次研讨会的召开表示衷心祝贺!并借此机会,就行政程序的价值和作用、行政程序的创新以及完善行政程序立法等问题,谈一些个人的看法,供参考。

  德国著名社会学家马克斯韦伯曾指出:“形式主义”原则是一切近代法律的重要特征,而法律的“形式主义”主要是指法律活动的程序性。行政程序作为行政主体实施行政行为以及行政管理相对人参与实施行政行为时所遵循的方式、步骤、时限和顺序的规则,既是行政机关合法、公正、高效行使职权的重要保障,也是维护公民、法人和其他组织合法权益的重要措施。全面推进依法行政、加快建设法治政府,既要注重完善实体法,也要注重完善程序法。牢固树立程序法与实体法并重的理念,不仅是由程序法的独立价值所决定的,而且也符合现代行政法治的发展趋势。我们一定要从深入贯彻落实科学发展观、深化行政管理体制改革、维护和实现人民群众根本利益的高度,充分认识行政程序的重要价值和作用,抓紧完善行政程序立法,以规范行政行为,加快法治政府建设。

  需要指出的是,过去一个时期,我国在行政管理方面,曾存在重实体、轻程序的倾向。行政机关与行政管理相对人之间更多的是一种命令与服从的关系,行政管理相对人在行政管理中往往处于受支配的地位。实践中,有的行政机关及其工作人员经常以保密为由,拒绝向行政管理相对人提供依法应当提供的相关信息,缺乏信息公开理念;有的行政机关及其工作人员关起门来拍脑袋作出行政决定,缺乏听取行政管理相对人的意见和申辩的观念;有的行政机关及其工作人员争着处理与自己有利害关系的行政事务,缺乏回避意识。现代行政管理领域纷繁复杂,没有行政管理相对人的参与和配合,行政机关很难有效实施行政管理。可以说,程序公正,是实体公正的前提;实体公正的实现,有赖于程序公正的保障。没有程序的公正,就不可能有实体的公正。

  可喜的是,近年来,我国已经开始重视行政程序的价值和作用。2004年3月,国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》,确立了建设法治政府的目标,明确了依法行政的6项基本要求,其中包括程序正当。程序正当要求行政机关在实施行政管理时,必须做到以下几点:一是,行政机关实施行政管理,除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的,应当做到程序公开。二是,行政机关实施行政管理,要严格遵循法定程序,为行政管理相对人、利害关系人参与行政管理创造条件,确保其知情权、参与权、救济权的实现。三是,行政机关工作人员履行职责,与处理的事务存在利害关系时,应当回避。《纲要》将程序正当明确确立为行政机关及其工作人员在实施行政管理时应当遵守的准则,一方面有利于保证行政行为的科学性、合理性,获得行政管理相对人对行政行为的理解、配合和认同,顺利实现行政目的,提高行政效率,节约行政成本;另一方面,也有利于提高行政管理的透明度,加强行政管理相对人对行政机关及其工作人员的监督,防止“暗箱操作”,减少职务,树立廉洁高效的政府形象。

  《纲要》除了将程序正当确立为依法行政的基本要求外,还就完善具体行政行为的程序提出了明确要求。一是,针对行政决策程序中存在的突出问题和关键环节,明确规定了行政决策的公开制度、专家论证制度、听取意见制度以及重大行政决策的合法性论证制度。二是,针对行政执法活动中的“多头执法”、“权责不一”等问题,要求加快行政程序建设,规范行政执法行为,也就是要确立行政公开、当事人参与、职能分离、回避、不单方接触、时效、救济等制度。其中,听证制度是当事人行使参与权利的一种重要形式,被公认为是现代行政程序法基本制度的核心,对于行政程序的公开、公正和公平,具有重要的保障作用。

  为了贯彻落实《纲要》和《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》,进一步推进法治政府建设,湖南省人民政府于2008年4月公布了《湖南省行政程序规定》,该《规定》将于今年10月1日起施行。这是我国首部有关地方性行政程序规定,开创了我国行政程序立法的先河,对于促进我国行政程序法律制度建设具有重要意义,受到了社会的广泛关注和一致好评。《规定》的出台,表明了湖南省人民政府着力推动行政管理体制改革和创新、自我约束行政权力、全面推进依法行政的决心,是行政机关的一次“自我”。我认为,《规定》在制度创新方面主要有以下几个特点:

  一是严格规范行政决策行为。行政决策的质量,直接关系到行政管理的成败。为了避免行政决策特别是重大行政决策的失误,《规定》明确了重大决策的范围,以及重大决策必须经过调查研究、专家论证、公众参与、合法性审查和集体研究等程序。为了解决“”过多、过滥的问题,加强对规范性文件的管理,确立了规范性文件的登记、有效期、网上检索、申请审查等制度。

  二是着力提高行政效能。提高行政效能,是建设高效政府的必然要求。《规定》确立了高效便民原则,并在政府工作流程再造、理顺行政关系、防止推诿扯皮、提高行政整体效能等方面,规定了级别管辖和地域管辖、管辖争议解决、部门联席会议、行政协助等具体制度。改革行政执法体制,确立了相对集中行政执法权、“一个窗口对外”和“并联办理”等制度;同时,还对行政执法行为的期限作了专门规定,对不作为和缓作为规定了相应的责任追究制度。

  三是创新行政管理方式。改革和创新行政管理方式,是建设法治政府的重要内容。《规定》重视行政合同、行政指导在行政管理和服务中的作用;要求加强电子政务建设,推进政府上网工程,扩大政府网上办公范围;提出适当下移行政执法重心,减少行政执法层级;建立高效、便捷、成本低廉的矛盾化解机制,完善行政机关调处民事纠纷制度。

  四是扩大公众参与。扩大公众参与,是推进依法行政的重要手段。《规定》确立了公众参与的原则,对公众或者当事人参与行政决策、行政执法作了具体规定:规定了公开征求意见、陈述申辩以及投诉举报等制度;以专章规定了行政听证程序,明确规定要求行政机关充分考虑、采纳听证参加人的合理意见,不予采纳的,要求说明理由,并向社会公布意见采纳情况。

  五是加大行政公开力度。加大行政公开力度,是建设透明政府的基本要求。《规定》始终贯穿公开原则,以专章规定了行政公开,要求建立健全政府信息公开工作机制;明确了公开的具体内容,要求将政府办事的依据、过程和结果都向社会公开,并对公开的方式作了规范。

  六是加强政府层级监督。政府的层级监督,是制约行政权力的重要手段。《规定》强化了对行政行为的层级监督,创新了政府层级监督机制和方式,规定了无效制度、撤销制度、补正和更正制度等行政行为的效力形态,确立了绩效评估、行政问责和责任追究等制度。

  法律的生命在于实施。为了确保《规定》的内容落到实处,湖南省人民政府于2008年6月发布了《湖南省人民政府关于贯彻实施〈湖南省行政程序规定〉的通知》,要求全省各级行政机关积极做好宣传、学习和培训工作,并对执行重大行政决策程序、落实规范性文件制定程序、实施行政执法程序、推进政府信息公开、完善和强化层级监督、推进政府管理创新、加强组织领导等,提出了明确要求。

  改革开放三十年来,随着社会主义法制建设的不断加强,我国先后制定并实施了行政诉讼法、行政处罚法、行政监察法、行政复议法、行政许可法、政府信息公开条例等一系列规范行政行为的重要法律和行政法规,目前正在抓紧制定行政强制法,行政执法基本实现了“有法可依”。与此同时,广大人民群众对政府依法行政的要求也越来越高,加快行政程序立法,规范行政权力的运行,显得愈加重要。

  实现建设法治政府的目标,今后五年是关键。党的把“法治政府建设取得新成效”,作为实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求之一,明确提出要健全组织法制和程序规则,保证国家机关按照法定权限和程序行使权力、履行职责。今后一个时期,我们要以党的精神为指导,深入贯彻落实科学发展观,继续以贯彻落实《纲要》为主线,着力完善行政程序立法,严格规范行政行为,确保实体法律、法规切实得到贯彻实施。

  行政程序具有相对的稳定性,特别是在我国处于重要的社会转型期,加强行政程序立法就显得更加重要。目前,我国尚未出台统一的行政程序法,主要通过单行立法对行政处罚、行政许可、行政复议等行政行为的程序进行了规范。这些法律规定了听证、告知、回避、送达、说明理由等程序制度,在实践中发挥了较好的作用。但是,这种立法模式也带来了一些问题,主要是有关行政程序的规定缺乏系统性,行政程序的可操作性不够强,违反行政程序的法律责任不够明确,行政规划、行政征收征用、行政收费、行政奖励、行政合同、行政指导等一些重要行政管理领域仍然缺少系统的行政程序规定,这就势必造成立法资源的浪费,同时也可能出现法律冲突或者遗漏的情形。因此,要解决这些问题,必须抓紧研究制定统一的行政程序法,保证法律规定的行政权力通过正当的行政程序得以行使,并受到监督制约。

  在统一的行政程序法尚未出台的情况下,应当支持鼓励各地方开展行政程序立法探索,为国家的行政程序立法积累经验。湖南省人民政府在全国率先制定行政程序规定,必将带动其他地方行政程序的立法。我们期待湖南省各级行政机关认真做好《规定》的贯彻实施工作,为进一步完善我国的行政程序立法提供宝贵的实践经验。

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