明确黑名单性质功能避免泛化滥用

2019-12-14 20:08

  黑名单制度较早运用于对失信被执行人实施联合惩戒。2014年,国务院发布《社会信用体系建设规划纲要》提出,在现有行政处罚措施基础上,建立各行业黑名单制度,健全失信惩戒制度。之后,信用主管部门、行业主管部门与其他行政部门订立各类失信联合惩戒合作备忘录,建立各行业黑名单制度并广泛运用。

  狭义黑名单制度仅指建立违法或者不履行生效裁定义务的失信人员公示平台,将失信者在公示平台公示的制度。广义黑名单制度还包括其他行政部门、企事业单位依据联合惩戒合作备忘录对纳入黑名单人员实施联合惩戒的制度。广义黑名单制度也就是失信联合惩戒制度,包括确定失信人员、公示失信人员及联合惩戒三个环节。

  黑名单制度对减少违法及促进社会诚信发挥着重要作用,但也面临不少质疑。如合法性不足、被滥用、部分黑名单制度的实施有违正当程序原则、部分惩戒措施与失信行为之间缺乏合理联系等。

  对黑名单制度的性质,目前存在较大争论。一种观点认为,行政机关将公民及组织列入黑名单,对其人身权及声誉等合法权带来损害,具有极强制裁性,是行政处罚。也有观点认为,纳入黑名单及实施失信联合惩戒包括确定失信人员、公示失信人员及联合惩戒等多个环节,分别属于行政确认、行政处罚等多个行为。实际上,将违法者纳入黑名单并公示,是依据行政处罚法等法律而实施的处罚公开行为,是对违法及处罚的客观描述及公开,并未减损被处罚者权利。对纳入黑名单者实施联合惩戒,限制或者剥夺相应资格,其依据是相关法律规定,只要违法行为被确认或者受到行政处罚,行为者相应资格自然就被法律剥夺或者限制,也不存在减损其权利问题。因此,笔者认为对不履行法定义务失信人,失信联合惩戒是强制其履行义务措施,在诉讼领域属于司法强制执行,在行政管理领域属于行政强制执行。将违法失信人的违法及处罚信息公示,其他机关、企事业单位及自然人获取违法信息,依法作出相应决定或者自主选择作出行为,属于行政许可、行政确认及民事行为等行为,而不是行政处罚行为。

  惩罚包括直接惩罚和间接惩罚。对失信者直接实施制裁,如罚款、限制人身自由等,是行政处罚,属于直接惩罚;将失信者纳入黑名单并公开失信行为,让其他机关、组织及自然人认识失信行为,而依法限制、剥夺其相应资格或者拒绝与其交往,由此给失信者带来损失,系间接惩罚。将违法者纳入黑名单,其他行政部门、企事业单位实施联合惩戒,增大违法失信成本,这正是黑名单失信联合惩戒的作用与功能。过去,我们不重视行政处罚公开与公示,其他行政部门、企事业单位并不知道违法者违法信息,行政处罚仅发挥直接惩戒效果,间接惩戒的功能并未充分发挥,导致违法成本低,行政处罚威慑力不足。

  目前,立法机关正在酝酿行政处罚法的修法工作,笔者认为,行政处罚法修改时,宜规定黑名单制度,建立行政处罚公示平台,将被行政处罚者纳入黑名单并公示其违法行为。通过黑名单制度发挥行政处罚间接惩戒效果,预防和减少行政违法行为发生。但行政处罚法不宜直接规定限制或者剥夺被行政处罚者相应资格或者能力的内容,相应资格、能力一般是相对人获得行政许可、行政确认等的条件,宜由其他行政管理法律予以规定。

  完善行政处罚黑名单制度的合理路径是,行政处罚法规定公示被处罚者及违法行为制度,赋予其他行政部门依法实施联合惩戒责任,其他行政管理法律规定限制或者剥夺被处罚者资格的具体内容。行政机关及企事业单位依法获取行政处罚公示信息,依照行政管理法律规定实施被处罚者实施联合惩戒。

  目前,我国建立的黑名单制度仅考虑了实效性、实用性,对制度合法性重视不足,下一步须完善法律,由法律规范联合惩戒主体、惩戒措施及惩戒程序等内容。黑名单收集、公示及实施失信联合惩戒的主体必须是法律授权主体,原则上应是国家机关,企事业单位获得法律法规授权,也可以实施联合惩戒。黑名单信息应是被确认的,企事业单位收集、提供的信息未被确认的,原则上不宜直接作为黑名单信息。纳入黑名单及实施失信联合惩戒应受正当程序原则限制,保障被惩戒者陈述、申辩及救济权利。设定的联合惩戒措施须与惩戒目的一致,即惩戒措施与失信行为、惩戒目的有关联性。

  比例原则要求黑名单制度保持适当谦抑性。不重视违法行为直接惩罚,片面强调间接惩罚,这是本末倒置。同时,已有法律制裁措施可以实现威慑目的时,不必实施失信联合惩戒,不能因为黑名单制度好用而过度使用。须防止过度扩大黑名单范围,慎重选择惩戒措施,惩戒措施的严厉程度以能够实现惩戒目的为准。在选择失信联合惩戒措施时,应是成本效益最高的措施,即一方面要求惩戒措施对恢复社会诚信、预防违法行为的效果好,另一方面,将违法失信人损害减到最少,而不是任意扩大其损失。

分享到:
收藏
相关阅读
热点推荐
游戏